"Kembalinya Megaproyek Infrastruktur"

James Wolfensohn, Presiden Bank Dunia, menyatakan pentingnya menempatkan infrastruktur sebagai agenda utama dalam pembangunan. Infrastruktur menjadi prasyarat utama untuk menarik FDI (Foreign Direct Investment) di sektor-sektor yang sangat strategis seperti pertambangan, mineral, gas dan kehutanan. Mengingat proyek-proyek mega industri itu telah terbukti menimbulkan kerusakan lingkungan dan ketidakadilan bagi penduduk lokal, maka rencana ini perlu dikaji secara kritis. Ada apa dibalik skema IAP ini?

Infrastructure Action Plan

Konteks yang Mendasari Perubahan: Sasaran Pembangunan Milenium (Millenium Development Goals) dan Penurunan Investasi Sektor Swasta

Badan Eksekutif Bank Dunia mengklaim bahwa Infrastructure Action Plan (IAP) ini adalah langkah yang sangat penting dan tepat didalam merespon perkembangan global dan kebutuhan negara-negara anggota Bank Dunia. Skema baru ini mengaitkan antara peran infrastruktur didalam mencapai sasaran pembangunan millennium yang disetujui pemimpin-pemimpin dunia tahun 2000 (Millenium Development Goals).

Nemat Shafik, wakil presiden Bank Dunia untuk Infrastruktur menyatakan bahwa IAP ini juga mewakili perubahan pemikiran pembangunan infrastruktur secara internal didalam Bank Dunia. Selama tahun 1980 keterlibatan Bank Dunia didalam pembangunan Infrastruktur lebih bersifat "membangun sesuatu secara fisik" (Bricks and mortar investment). Sedangkan tahun 1990 keterlibatan Bank Dunia didalam pengembangan infrastruktur lebih kepada upaya untuk menyediakan lingkungan bisnis yang memungkinkan sektor swasta masuk menjadi penyedia infrastruktur dan pendekatan yang lebih banyak digunakan adalah pendekatan untuk meningkatkan mekanisme pelayanan infrastruktur yang sesuai dengan kebutuhan. Mekanisme ini dianggap oleh kelompok Bank lebih memungkinkan untuk dipadukan dengan strategi melakukan perubahan kebijakan dan peraturan serta peningkatan kapasitas kelembagaan.

Di tahun 1990-an, seiring dengan perubahan tersebut kepentingan sektor swasta dan investasi makin tinggi. Pinjaman Bank Dunia meningkat sebesar 104%, investasi IFC (International Finance Corporation) meningkat 88% dan garansi dari MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency) juga meningkat sekitar 30 faktor. IFC dan MIGA adalah kaki tangan Bank Dunia didalam mendukung investasi sektor swasta terutama sektor industri ekstraktif (Lihat LKI No.16 Oktober 2001). Tidak seperti IBRD dan IDA, IFC dan MIGA tidak memberikan pinjaman kepada negara melainkan kepada perusahaan-perusahaan swasta yang memiliki proyek di negara-negara dunia ketiga dan negara-negara pecahan Uni-Soviet. Sementara itu MIGA yang didirikan tahun 1980-an menyediakan asuransi non-komersial jangka panjang untuk melindungi investasi asing dari faktor-faktor krisis yang tidak diperkirakan. Di Indonesia proyek yang dikaitkan dengan MIGA adalah Freeport Mc Moran.

Walaupun demikian, di tahun 2000 terjadi perubahan penurunan kepentingan sektor swasta dalam infrastruktur yang ditunjukkan lewat penurunan investasi swasta menjadi US$ 58 milyar di tahun 2002 dari US$128 milyar di tahun 1997. Dengan demikian, penurunan kepentingan sektor swasta didalam penyediaan dan pelayanan infrastruktur menunjukkan penumpuan pada pembiayaan sektor swasta tidak lagi memadai.

IAP: Prinsip dan Rencana Kegiatan

Puas dengan model pelayanan infrastruktur melalui pembiayaan sektor swasta, Bank tetap menyetujui untuk mendorong keterlibatan sektor swasta sebagai cara terbaik meningkatkan efisiensi penyediaan dan pelayanan infrastruktur. Menumpukan penyediaan dan pelayanan infrastruktur pada sektor publik yang tidak efisien tanpa agenda perubahan yang jelas hanya akan menjadi bagian yang tidak strategis bagi kelompok Bank Dunia.

Bank menyebutkan akan tetap mendukung sektor publik yang menunjukkan kinerja pelayanan yang baik. Didalam "mendukung pembiayaan sektor publik" ini Bank sepertinya membolehkan berlakunya penetapan harga berdasarkan prinsip subsidi. Walaupun demikian, secara "halus", Bank mendorong supaya penetapan harga tetap memperhitungkan biaya operasional dan dalam waktu tertentu sebaiknya harga itu ditentukan berdasarkan biaya penggunaan dari penggunanya.

Keinginan untuk tetap mempertahankan mekanisme yang berlaku dalam sektor swasta tetapi juga menyadari menurunnya investasi sektor swasta membuat Infrastructure Action Plan (IAP) ini berusaha menyediakan agenda penyediaan dan pelayanan infrastruktur yang lebih fleksible yang meliputi aspek kerjasama antara sektor publik dan swasta. Dengan pertimbangan berbedanya minat investasi swasta dan kemampuan kelembagaan sektor publik di setiap negara anggota, implikasinya akan terjadi beberapa cara model pembiayaan infrastruktur.

Oleh karena itu, Kelompok Bank Dunia telah menyiapkan seperangkat alat manajemen yang komprehensif (Action Plan – AP) yang akan menjadi panduan kerja Bank Dunia dalam penyediaan dan pelayanan infrastruktur untuk 2-3 tahun mendatang (dari tahun fiskal 2004-2006). Dalam tiga tahun fiskal tersebut ada 3 area yang akan menjadi panduan dasar yaitu:

1. Menyiapkan mekanisme untuk menanggapi permintaan negara anggota Bank Dunia yang mengajukan pembiayaan infrastruktur. Nemat Shafik telah mengidentifikasi sejumlah negara yang memperoleh pembiayaan tambahan bagi pengembangan infrastruktur diantaranya adalah Indonesia bersama dengan China, Laos dan Vietnam di kawasan Asia Pasifik. Membangun kembali dasar pengetahuan untuk memperkuat analisis kerja dalam mendiagnosis persoalan infrastruktur di negara anggota. Terkait dengan hal ini Bank telah menyiapkan perangkat untuk mengukur penyediaan dan pengembangan infrastruktur yang disebut sebagai REDI (Recent Economid Development in Infrastructure). REDI menyediakan perangkat-perangkat diagnostik untuk mengidentifikasi peluang dan kesempatan investasi di sektor infrastruktur, potensi kelembagaan dan kebijakan di negara anggota. Perangkat-perangkat diagnostik ini distandarisasi untuk memungkinkan perbandingan antara negara-negara anggota.

2. Menyiapkan instrumen Kelembagaan dengan mendirikan departemen baru lintas sektor. Departemen baru ini bertanggungjawab membangun kerja lintas sektor yang lebih efisien untuk membangun kerjasama sektor publik-swasta, memberikan saran mengenai penyusunan peraturan dan struktur pasar yang kompetitif yang mendukung infrastruktur; membangun kerangka kerja operasional untuk mendukung pembiayaan infrastruktur (melingkupi mitigasi resiko, pasar modal lokal, jaminan, dan lain-lain); membangun skema subisidi sesuai dengan output dan membangun kerangka analisis yang menghubungkan antara pelayanan infrastruktur, pertumbuhan dan kemiskinan.

Skema-skema Kerjasama yang Mendukung IAP

Beberapa skema-skema kerjasama yang ada dan akan didukung IAP diantaranya:

• Energy Sector Management Assistance Programme (ESMAP). ESMAP merupakan program pendampingan teknis skala global yang disponsori oleh kelompok donor yaitu Bank Dunia dan UNDP dan dikelola oleh Bank Dunia. ESMAP memfokuskan pada peran sektor enerji dalam pengurangan kemiskinan dan pertumbuhan ekonomi untuk meningkatkan kondisi hidup dan perbaikan lingkungan di negara-negara sedang berkembang atau sedang mengalami transisi ekonomi. Tiga area strategis dari ESMAP 1) perubahan sektor energi menjadi lebih berorientasi pasar 2) akses pada energi yang efisien dan terjangkau 3) Produksi, transportasi, distribusi, dan penggunaan energi yang lebih berkelanjutan.

• Global Village Energy Partnership (GVEP). GVEP adalah kerjasama (partnership) yang melingkupi negara-negara sedang berkembang dan negara industri, organisasi publik dan swasta, institusi multilateral, konsumer dan lembaga lainnya untuk menjamin akses kelompok miskin terhadap sektor energi di daerah pedesaan.

• Global Gas Flaring Reduction Partnership (GGFR). Pada awalnya inisiatif ini dilakukan oleh Kelompok Bank Dunia dengan Pemerintahan Norwegia, yang kemudian disepakati menjadi bentuk kerjasama yang lebih luas di World Summit Agustus 2002 dan mulai beroperasi Januari 2003. Sasaran dari skema ini adalah untuk mencegah terjadinya kebakaran dan ledakan kilang minyak dan gas terkait dengan industri ekstraksi melalui peningkatan kerangka kerja investasi sektor swasta. BP, ExxonMobil, Shell masuk dalam kelompok ini.

• Global Partnership for Output-Based Aid. Output-Based aid (OBA) adalah strategi untuk mendukung penyediaan dan pelayanan dasar untuk negara-negara yang menjustifikasi pembiayaan sektor publik untuk melengkapi atau menggantikan "biaya dari pengguna". Skema ini sangat terkait dengan IAP dimana IAP lebih menyetujui dukungan terhadap pembiayaan swasta bagi penyediaan infrastruktur dimana harga tergantung dari biaya operasional yang dibebankan kepada pengguna, tetapi IAP akan berusaha flexible dengan mendukung infrastruktur pembiayaan publik selama itu efisien dan menampilkan kinerja pelayanan yang baik. Output based-aid sendiri bisa diterjemahkan dengan dana yang akan diberikan sesuai dengan penilaian terhadap output pelayanan. Pendekatan OBA sendiri telah diaplikasikan diberbagai sektor infrastruktur: air, sanitasi, listrik, telekomunikasi dan transportasi. GPOBA sendiri dibangun pada Januari 2003 oleh DFID United Kingdom dan Bank Dunia (secara spesifik dapat dilihat pada http://www.gpoba.org)

• Public-Privat Infrastructure Advisory Facility (PPIAF). PPIAF adalah fasilitas pendampingan teknis dari kelompok multi-donor yang bertujuan untuk membantu negara-negara sedang berkembang meningkatkan kualitas infrastruktur melalui keterlibatan sektor swasta. Pendampingan PPIAF memfasilitasi keterlibatan swasta didalam pembiayaan, kepemilikan, operasional, rehabilitasi, pemeliharaan atau managemen dari pelayanan infrastruktur meliputi jalan, pelabuhan, bandara, kereta api, Listrik, telekomunikasi, air, dan gas.

• Water and Sanitation Program (WSP). WSP adalah program kerjasama internasional yang dikelola oleh Bank Dunia bertujuan untuk menolong akses kelompok-kelompok miskin di negara sedang berkembang terhadap air minum dan sanitasi. Indonesia sendiri menjadi anggota WSP.

IAP dan Kerusakan Lingkungan

Laporan yang ditulis oleh Environmental Defense, Friends of the Earth dan International Rivers Network mengomentari IAP ini sebagai "big is beautiful again and megaprojects are back in style". Dengan kata lain IAP memberikan ruang bagi kembalinya mega-mega proyek dan mengindahkan kenyataan bahwa pengalaman-pengalaman Bank Dunia (dan kaki-kaki tangannya seperti IFC dan MIGA) dengan proyek-proyek berskala besar tersebut menunjukkan proyek tersebut amatlah kontroversial dalam menimbulkan kerusakan-kerusakan lingkungan, ekonomi dan sosial. Laporan Ornop tersebut secara detail telah menjelaskan bahwa kerusakan lingkungan, tensi sosial, korupsi dan represi yang terjadi karena proyek-proyek beresiko tinggi dari Bank Dunia sejak tahun 1980-an. Terutama terlihat dalam proyek-proyek DAM, proyek yang berimplikasi terhadap hutan tropik, investasi minyak, gas dan pertambangan. Dokumen-dokumen Bank Dunia tidak memberikan tempat bagaimana issue ini terjadi dan bagaimana resiko ini akan dicegah.

Lebih jauh lagi, IAP ini tidak memberikan tempat lagi bagi jenis-jenis proyek dan program alternatif yang memberikan dampak lingkungan sosial dan ekonomi yang lebih kecil seperti program-program yang berbasis komunitas. Didalam skema IAP ini, program-program berbasis komunitas tidak lagi menjadi program yang strategis.

IAP ini juga tidak memberikan kejelasan bagaimana strategi untuk berfokus pada pembiayaan sektor swasta atau kerjasama swasta dan publik akan berdampak bagi pengurangan kemiskinan. Dualisme Bank Dunia terlihat ketika menyatakan fokusnya untuk tetap bertumpu pada pembiayaan sektor swasta bagi penyediaan infrastruktur tetapi juga memperboleh publik masuk SELAMA EFISIEN. Tetapi Bank akan tetap mendorong sektor publik untuk menerapkan harga yang berbasis output (OBA) artinya harga akan didorong sesuai dengan harga penggunaan (harga yang tidak disubsidi). Bagaimana dengan sektor air, listrik, telekomunikasi, bahanbakar? Peran-peran Bank Dunia didalam mendorong agenda swastanisasinya telah menunjukkan bahwa swastanisasi menyebabkan harga yang semakin naik bagi kelompok miskin (lihat LKI mengenai swastanisasi air).

Penutup

Michael Phillips dalam tulisannya di Wall Street Journal menyatakan skema IAP itu makin memperjelas kenyataan bahwa kelompok Bank Dunia tidak terlalu peduli apakah infrastruktur itu ada di tangan publik atau swasta selama infrastruktur itu dijalankan sesuai dengan logika bisnis semata. Maka, apakah skema ini memang ditujukan bagi pengurangan kemiskinan seperti yang tercantum dalam sasaran pembangunan millennium? Ataukah skema ini dibuat untuk semakin mengemas dan melancarkan agenda swastanisasi dan menarik kembalinya proyek-proyek mega industri secara halus tanpa berhadapan dengan resistensi masyarakat sipil?

Sumber:

Website Bank Dunia, http://www.worldbank.org/infrastructure
Untuk mengetahui lebih lanjut mengenai skema-skema kerjasama tersebut dapat diakses di http://www.worldbank.org/partnership
World Bank Infrastructure Action Plan, World Bank
A Civil Society Response to the World Bank's New "High Risk/High Reward' Strategy, International Rivers Network
Bretton woods Project : http://www/brettonwoodsproject.org
Untuk mengetahui lebih lanjut mengenai Millenium Development Goals dapat diakses di website UNDP (www.undp.org/mdg/)